A Reforma Tributária do Consumo talvez seja a mais profunda transformação da estrutura brasileira de tributação sobre o consumo desde a Constituição de 1988. Seu alcance ultrapassa a substituição de tributos: ela altera a lógica de arrecadação, a repartição de receitas, a formação de preços, a apropriação de créditos, o cumprimento de obrigações acessórias e o relacionamento entre Fisco, empresas e consumidores. PIS e Cofins serão substituídos pela Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS); ICMS e ISS serão progressivamente substituídos pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS); e o Imposto Seletivo (IS) introduzirá uma tributação de caráter predominantemente extrafiscal sobre determinados bens e serviços.
Com uma transição que se estenderá até 2033, o que está em curso não é simplesmente uma reforma de alíquotas, mas uma tentativa de reconstruir a tributação do consumo sobre bases mais uniformes, não cumulativas, transparentes e próximas da lógica de um Imposto sobre Valor Adicionado (IVA).
A dimensão dessa transformação, contudo, também amplia os pontos de tensão. A convivência temporária entre regimes tributários poderá exigir investimentos expressivos em tecnologia, revisão de contratos, adaptação de documentos fiscais, reorganização de sistemas contábeis, redefinição de preços, reavaliação de cadeias produtivas e reconstrução de processos internos. Ao mesmo tempo, poderão surgir disputas sobre creditamento, enquadramento de operações, repartição de receitas, interpretação das novas normas e responsabilidade pelo cumprimento das obrigações tributárias.
A própria implementação da reforma já exige adequações nos documentos fiscais eletrônicos e nos sistemas dos contribuintes, evidenciando que a reforma não é apenas uma mudança legislativa, mas também uma transformação de infraestrutura econômica e informacional.
Pequenas e grandes empresas não enfrentarão necessariamente os mesmos custos de adaptação, assim como Estados e Municípios não partirão das mesmas condições administrativas, financeiras e tecnológicas. A reforma pretende reduzir a complexidade estrutural do sistema; seu primeiro grande desafio, paradoxalmente, será impedir que a própria transição acrescente uma nova camada de complexidade àquela que pretende superar. Simplificar o desenho jurídico é uma coisa; tornar mais simples a experiência de quem precisa cumprir, administrar ou suportar a tributação é outra, muito mais exigente.
Para Estados e Municípios, o desafio é ainda mais profundo: a mudança não alcança apenas a forma de arrecadar, mas também a maneira como as receitas serão administradas, distribuídas e utilizadas para financiar políticas públicas. O IBS terá competência compartilhada entre Estados e Municípios, e sua administração será estruturada por meio de mecanismos nacionais de coordenação federativa.
A criação, estruturação e regulamentação do Comitê Gestor do IBS representam, nesse contexto, uma inovação institucional de grande alcance, porque exigem que diferentes entes federativos compartilhem mecanismos de arrecadação, distribuição, fiscalização e contencioso sem eliminar as responsabilidades próprias de cada esfera. A reforma, portanto, não modifica apenas o sistema tributário: ela submete o federalismo fiscal brasileiro a um dos maiores testes de coordenação institucional de sua história recente.
O paradoxo está justamente aí: uma reforma concebida para simplificar o sistema exigirá, durante muitos anos, uma extraordinária capacidade de adaptação. O Brasil não está diante de uma mudança instantânea, mas de uma travessia institucional. Em 2026, IBS e CBS estão em fase de teste, com alíquotas de 0,1% e 0,9%, respectivamente, enquanto empresas, administrações tributárias e profissionais precisam adaptar sistemas, documentos fiscais, cadastros, contratos e procedimentos internos. O próprio desenho oficial da transição trata 2026 como ano de calibragem e testes, enquanto a implementação operacional já demanda adequações concretas dos contribuintes.
A transição começa, portanto, com percentuais reduzidos, mas com elevada complexidade operacional. A aparente modéstia das alíquotas-teste não deve esconder a dimensão do experimento: uma nova arquitetura de tributação do consumo começa a ser incorporada simultaneamente por estruturas empresariais, administrações tributárias e entes federativos de dimensões continentais. O verdadeiro teste não está no tamanho da alíquota inicial, mas na capacidade de fazer sistemas, pessoas, processos e instituições funcionarem de maneira coordenada.
É nesse ponto que emerge a pergunta central deste editorial: o consumo está sendo efetivamente transformado ou a simplificação foi apenas deslocada para uma longa fase de transição? A provocação não significa ignorar que essa transição foi deliberadamente planejada. Entre 2029 e 2032, ICMS e ISS serão gradualmente reduzidos enquanto o IBS avançará, até que, em 2033, o novo modelo alcance sua vigência integral. O problema está justamente na capacidade de atravessar esse intervalo sem transformar a transição em uma nova fonte de insegurança, custos de conformidade e disputas interpretativas. Durante anos, empresas e administrações públicas terão de operar em uma espécie de ponte entre dois mundos fiscais: um que ainda produzirá efeitos e outro que estará sendo progressivamente construído.
O chamado IVA dual é, nesse sentido, mais do que uma expressão técnica. Ele representa uma tentativa de conciliar a tributação sobre o consumo estruturada sob a lógica do IVA com a complexidade do federalismo brasileiro. Experiências como as do Canadá e da Índia demonstram que sistemas de tributação do consumo podem combinar estruturas nacionais e participação de diferentes níveis federativos, mas o modelo brasileiro não é mera reprodução de nenhum deles.
O Brasil está construindo uma solução própria para uma federação continental, marcada por profundas desigualdades regionais e por diferentes capacidades administrativas, econômicas e tecnológicas. O verdadeiro desafio não será apenas arrecadar com eficiência, mas assegurar previsibilidade fiscal, coordenação federativa e capacidade de financiamento das políticas públicas sem converter a busca por uniformidade tributária em perda de funcionalidade institucional.
Há, porém, um personagem particularmente sensível nessa nova arquitetura: o Imposto Seletivo. Instituído pela Lei Complementar nº 214/2025, o IS incidirá uma única vez sobre a produção, a extração, a comercialização ou a importação de determinados bens e serviços definidos em lei em razão de seus potenciais efeitos prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente. Entre as categorias alcançadas estão veículos; embarcações e aeronaves; produtos fumígenos; bebidas alcoólicas; bebidas açucaradas; bens minerais; e concursos de prognósticos, incluído o fantasy sport, observadas as classificações, condições e hipóteses estabelecidas pela legislação. Sua cobrança está prevista para começar em 2027.
A incidência concreta do Imposto Seletivo dependerá da classificação dos bens nos códigos da Nomenclatura Comum do Mercosul baseada no Sistema Harmonizado (NCM/SH), quando aplicável, bem como das demais condições previstas na legislação. Por isso, não se deve confundir a existência jurídica do tributo com a conclusão de todas as etapas necessárias à sua operacionalização. Sua implementação exigirá regulamentação infralegal, definição dos parâmetros operacionais e das alíquotas aplicáveis e uma estrutura de fiscalização compatível com sua finalidade extrafiscal. O ponto central, portanto, não é afirmar que o Imposto Seletivo ainda não exista juridicamente, mas reconhecer que sua efetividade dependerá da qualidade de sua regulamentação, de sua aplicação e da capacidade de medir seus resultados.
Essa cautela é necessária porque o Imposto Seletivo não será neutro. Ao incidir sobre determinados bens e serviços, poderá alterar preços relativos, estratégias empresariais, cadeias produtivas e padrões de consumo. Sua legitimidade dependerá, portanto, de uma calibragem que seja simultaneamente juridicamente segura, economicamente justificável e coerente com a finalidade extrafiscal que fundamenta sua criação.
O chamado “imposto do pecado”, se concebido para desestimular comportamentos associados a externalidades negativas, não poderá perder sua racionalidade extrafiscal e transformar-se, na prática, apenas em mais uma fonte de arrecadação. Quanto maior for sua capacidade de alterar comportamentos, maior deverá ser também a responsabilidade do Estado na definição de seus critérios, alíquotas e mecanismos de avaliação.
Para o empresariado, a reforma representa simultaneamente oportunidade e risco. A promessa de maior neutralidade, não cumulatividade e recuperação de créditos pode produzir ganhos relevantes de eficiência e reduzir distorções que historicamente encarecem a atividade econômica. Mas esses benefícios não serão gratuitos nem imediatos. A transição exigirá investimentos em tecnologia, contabilidade, compliance, formação profissional, revisão contratual, gestão de dados e inteligência tributária. O custo da mudança, portanto, não estará apenas na eventual carga tributária, mas também na capacidade de cada organização adaptar-se a uma nova arquitetura de processos, informações e controles.
A própria estrutura de documentos fiscais e sistemas de apuração terá de acompanhar o novo modelo. O desafio empresarial, portanto, não será simplesmente aprender novos tributos, mas reconstruir processos para operar em um ambiente no qual a informação fiscal se tornará ainda mais determinante para a formação de preços, a apropriação de créditos e a tomada de decisões. A reforma somente produzirá simplificação econômica se a infraestrutura empresarial conseguir acompanhar a transformação jurídica. Não basta que a norma seja mais racional no papel; ela precisa ser executável sem impor custos desproporcionais a quem está obrigado a cumpri-la.
Para o cidadão, entretanto, a questão pode ser formulada de maneira ainda mais simples — e, justamente por isso, mais difícil: quanto custará aquilo que ele compra e quanto efetivamente compreenderá do imposto que paga? A promessa de maior transparência é relevante, mas transparência não nasce automaticamente da criação de novos tributos ou da substituição de antigos. Ela depende de informação compreensível, documentos fiscais inteligíveis, estabilidade normativa e capacidade de o consumidor perceber a relação entre tributação, preço e financiamento das políticas públicas.
Se a reforma tornar o sistema juridicamente mais sofisticado, tecnologicamente mais avançado e, ao mesmo tempo, socialmente menos compreensível, terá fracassado em uma de suas dimensões mais importantes. Simplificar para o especialista, mas complicar para o cidadão, não seria uma verdadeira simplificação. Uma reforma tributária só estará verdadeiramente simplificada quando sua racionalidade puder ser percebida não apenas por quem a interpreta profissionalmente, mas também por quem convive diariamente com seus efeitos.
O teste definitivo, portanto, não será a aprovação das emendas constitucionais, das leis complementares ou dos regulamentos. Será a capacidade de fazer funcionar, simultaneamente, aquilo que foi desenhado no papel. União, Estados, Municípios, Distrito Federal, Comitê Gestor, Receita Federal, empresas, contadores, desenvolvedores de sistemas e consumidores estarão conectados por uma mesma engrenagem tributária. A reforma somente poderá ser considerada bem-sucedida quando sua complexidade jurídica deixar de representar um obstáculo à sua compreensão e sua complexidade operacional deixar de representar um custo desproporcional para quem precisa cumpri-la. A existência de regulamentação é indispensável; a capacidade de fazê-la funcionar em escala nacional é o verdadeiro teste.
É por isso que a verdadeira medida da Reforma Tributária não estará apenas na extinção de PIS, Cofins, ICMS e ISS, nem na criação da CBS, do IBS e do Imposto Seletivo. Estará na capacidade de transformar uma promessa normativa em uma experiência institucional concreta. O Brasil decidiu substituir uma estrutura tributária reconhecidamente complexa por outra que pretende ser mais racional, transparente e eficiente. Agora começa a etapa decisiva: fazer com que a simplificação não seja apenas uma propriedade da nova legislação, mas uma realidade percebida pelo Fisco, pelo empresário, pelo Estado, pelo Município e, sobretudo, pelo cidadão.
A verdadeira reforma não será aquela que simplesmente substituir os tributos antigos, mas aquela que conseguir substituir a complexidade sem apenas transferi-la de lugar.
Julio Edstron é advogado da Minetax Consultoria Tributária, graduado em Direito pela Universidade Presidente Antônio Carlos (2008), Mestre em Direito pela Universidade Católica de Brasília (2014). Doutor em Direito pelo UniCEUB. Pesquisador do Centro Universitário de Brasília. Tem experiência na área de Direito, com ênfase em Direito Público e Direito Minerário, atuando principalmente nos seguintes temas: Terceiro Setor, direitos fundamentais, educação em direitos humanos, cidadania e direito e Seguridade Social. Membro dos grupos de pesquisa Núcleo de Estudos e Pesquisas Avançadas do Terceiro Setor (NEPATS) da UCB/DF, Políticas Públicas e Juspositivismo, Jusmoralismo e Justiça Política do UNICEUB. Editor Executivo da REPATS.
