Os benefícios fiscais são em instrumentos de desoneração tributária — compreendendo isenções e reduções de alíquotas — historicamente utilizados pelos governos estaduais e distrital no âmbito do ICMS para estimular a economia e corrigir assimetrias regionais. Conforme aponta a literatura econômica e jurídica (Macedo, A., 2025), tais mecanismos consolidaram-se como a principal engrenagem da competitividade interfederativa no Brasil, permitindo que os entes federados concedessem vantagens unilaterais para atrair a instalação de indústrias, centros logísticos e novas atividades produtivas para os seus territórios.
A relevância estratégica desses incentivos residiu, durante décadas, em seu poder indutor de desconcentração econômica, promovendo a atração de investimentos privados para regiões periféricas e gerando empregos onde antes havia escassez de infraestrutura. No entanto, com a transição imposta pela Reforma Tributária sobre o Consumo e a extinção programada dos benefícios do ICMS até 2032, o paradigma de atração empresarial transita de um modelo ancorado na renúncia de receitas para uma nova era pautada na capacidade financeira, governança institucional e utilização de fundos de desenvolvimento estruturados.
A promulgação da Emenda Constitucional nº 132 (Brasil, 2023) representa uma inflexão paradigmática no federalismo fiscal brasileiro, redefinindo os contornos da tributação sobre o consumo. Por tratar-se de uma alteração constitucional profunda e de implementação escalonada, a regulamentação do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR) configura um tema de vanguarda no ordenamento pátrio. Suas balizas operacionais ainda demandam sedimentação doutrinária e dependem da maturação das leis complementares instituidoras, o que exige dos pesquisadores e gestores públicos uma análise prospectiva e cautelosa.
Conceitualmente, o FNDR surge não apenas como um mecanismo compensatório para as perdas de arrecadação, mas como a principal ferramenta financeira do Estado brasileiro para impulsionar o desenvolvimento econômico subnacional no pós-guerra fiscal. Distanciando-se da dinâmica anterior, baseada na renúncia fiscal difusa e opaca, a doutrina destaca que o novo fundo operará com recursos financeiros efetivos e orçados, repassados pela União (Marques; Deda; Calixto, 2026). Essa mudança retira o peso da atração de investimentos da tributação predatória e o transfere, em caráter definitivo, para a capacidade de planejamento e gestão de projetos.
Sob a ótica de sua previsão legal e constitucional, o FNDR encontra seu supedâneo jurídico primordial no artigo 159-A da Constituição Federal de 1988, dispositivo inserido originariamente pelo poder constituinte derivado reformador por meio da EC nº 132/2023. Esse mandamento erige o fundo como um direito inalienável dos estados e do Distrito Federal, vedando expressamente qualquer retenção ou restrição indevida aos repasses obrigatórios por parte do ente central, conferindo máxima segurança jurídica à nova engenharia federativa.
A missão institucional conferida ao FNDR consiste em mitigar as assimetrias regionais e sociais do país, instrumentalizando os desígnios fundamentais republicanos previstos no artigo 3º, inciso III, da Constituição de 1988. Esse fundo atuará direcionando verbas federais, prioritariamente, para territórios que, no passado, dependeram quase exclusivamente de incentivos do ICMS para atrair capital privado. Com isso, o novo arcabouço busca induzir um crescimento econômico harmônico e territorialmente equilibrado.
Quanto ao cronograma de operacionalização, os estudos técnicos indicam que o FNDR possui uma linha do tempo estritamente escalonada para o início de sua eficácia plena. Os repasses federais começarão a fluir a partir de 2029, coincidindo de forma estratégica com a fase mais aguda de transição para o novo modelo de tributação dual (IBS e CBS). Essa rampa de lançamento orçamentário é intencionalmente precedida por anos de vacância temporária, período indispensável para o rigoroso planejamento técnico e a estruturação de carteiras de projetos pelos governos estaduais.
O dimensionamento financeiro do fundo obedece a uma progressão geométrica e nominal rigorosa, vinculada à preservação do valor da moeda (Brasil, 2023). O cronograma constitucional estabelece um aporte federal inicial de R$ 8 bilhões em 2029, galgando incrementos anuais expressivos até atingir o piso de R$ 40 bilhões em 2033 — exercício financeiro que marca a extinção total dos antigos tributos estaduais. O teto de estabilização consolidar-se-á em R$ 60 bilhões anuais a partir de 2043, montantes integralmente indexados ao Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA).
Os critérios de partilha dos recursos foram rigidamente estipulados no texto constitucional para blindar a distribuição contra pressões políticas discricionárias e assegurar o caráter redistributivo da norma. A modelagem de rateio divide-se em dois filtros objetivos: 70% dos recursos distribuídos com base nos coeficientes do Fundo de Participação dos Estados (FPE), beneficiando diretamente as regiões Norte e Nordeste, de menor renda per capita; e 30% obedecendo estritamente ao critério demográfico populacional.
No que tange às finalidades de aplicação dos recursos, a legislação autoriza explicitamente a utilização do FNDR na realização de estudos, projetos e obras de infraestrutura estruturante. Essa vertente de investimento visa debelar carências históricas de saneamento, transportes, energia e telecomunicações que asfixiam a competitividade de regiões periféricas. Compreende-se que a infraestrutura financiada atuará como o novo alicerce para a atração orgânica de investimentos privados.
Outro eixo material indispensável reside no fomento direto a atividades produtivas dotadas de elevado potencial de geração de emprego e renda. O FNDR inova ao autorizar, de forma expressa, a concessão de subvenções econômicas e financeiras acopladas a metas rigorosas de desempenho corporativo. Essa modalidade liquida em definitivo os antigos favores fiscais, substituindo-os por subsídios orçamentários transparentes e materializando uma política de atração sujeita ao escrutínio implacável dos órgãos de controle.
Adicionalmente, o FNDR contempla, em caráter obrigatório, a promoção de ações voltadas ao desenvolvimento científico, tecnológico e à inovação. As diretrizes constitucionais impõem um vetor preferencial para projetos que incorporem práticas de sustentabilidade ambiental e metas concretas de redução de emissões, alinhando o desenvolvimento regional brasileiro à transição global para economias de baixo carbono, a exemplo das matrizes de energia renovável.
Nesse contexto macroeconômico, a materialização do FNDR no Tocantins encontra sua vocação inata no adensamento da infraestrutura logística, pilar indispensável para a competitividade do agronegócio e para a expansão industrial. Com a extinção programada das isenções de ICMS, os recursos do fundo poderão ser direcionados à construção e à pavimentação de rodovias de integração (feeder roads) que conectem os polos produtivos estaduais aos terminais multimodais da Ferrovia Norte-Sul — a exemplo dos eixos estruturantes nas regiões de Porto Nacional, Gurupi e Colinas do Tocantins. Essa aplicação consubstancia estritamente as balizas de financiamento do artigo 159-A da Constituição Federal, substituindo a antiga guerra fiscal por um ganho perene de eficiência sistêmica no escoamento da produção oriunda da fronteira agrícola do MATOPIBA.
No vetor do desenvolvimento tecnológico e do fomento direto à atividade produtiva, o FNDR oferece o substrato financeiro ideal para a transição do setor mineral tocantinense rumo ao beneficiamento de alto valor agregado e à autonomia mineral regional. Mediante a concessão de subvenções econômicas condicionadas a estritas métricas de sustentabilidade (ESG), o Estado poderá estruturar distritos industriais tecnológicos focados no processamento limpo de minerais estratégicos — como os sais de potássio e o calcário agrícola, insumos críticos para a segurança alimentar nacional. Como demonstra a literatura atinente ao desenvolvimento regional pós-reforma (Dias, 2024), essa modelagem estratégica supera a dependência do mero extrativismo de commodities e instrumentaliza os repasses federais para induzir uma cadeia produtiva verde, alinhando a riqueza geológica local às diretrizes constitucionais.
No campo da inovação e da integração socioprodutiva, o FNDR viabilizará a consolidação de polos de pesquisa em agrobiotecnologia e bioeconomia, ancorando o desenvolvimento econômico sustentável do Tocantins na vanguarda da ciência e tecnologia. O ente estadual poderá empregar as verbas do fundo na criação de parques tecnológicos dedicados à pesquisa de culturas agrícolas resilientes às mudanças climáticas e à exploração sustentável da sociobiodiversidade do Cerrado e da transição amazônica. Ao acoplar esses investimentos a mecanismos modernos de governança — como os fundos soberanos estaduais —, esse novo ecossistema não apenas mitiga as desvantagens oriundas do fim da renúncia fiscal, mas alavanca os repasses contínuos do FNDR como lastro e garantia financeira em operações com fundos multilaterais, multiplicando exponencialmente a capacidade de financiamento da nova economia regional.
Sintetizando a nova ordem econômica, o FNDR consagra-se como a viga mestra da arquitetura financeira pós-reforma tributária, convertendo a antiga guerra fiscal predatória em uma salutar corrida por projetos de excelência em infraestrutura e inovação. Embora a extrema novidade do tema exija cautela doutrinária e refinamento legislativo superveniente, o fundo — suportado por sólida previsão constitucional e amparado por veículos estruturados paralelos, como os fundos soberanos estaduais (Marques; Deda; Calixto, 2026) — projeta uma nova era para o pacto federativo. Seu sucesso prático dependerá, imperativamente, da capacidade técnica dos gestores públicos em converter repasses federais em desenvolvimento sustentável, competitivo e socialmente justo.
Julio Edstron é advogado da Minetax Consultoria Tributária, graduado em Direito pela Universidade Presidente Antônio Carlos (2008), Mestre em Direito pela Universidade Católica de Brasília (2014). Doutor em Direito pelo UniCEUB. Pesquisador do Centro Universitário de Brasília. Tem experiência na área de Direito, com ênfase em Direito Público e Direito Minerário, atuando principalmente nos seguintes temas: Terceiro Setor, direitos fundamentais, educação em direitos humanos, cidadania e direito e Seguridade Social. Membro dos grupos de pesquisa Núcleo de Estudos e Pesquisas Avançadas do Terceiro Setor (NEPATS) da UCB/DF, Políticas Públicas e Juspositivismo, Jusmoralismo e Justiça Política do UNICEUB. Editor Executivo da REPATS.
