O gestor público contemporâneo dispõe de um conjunto mais amplo de alternativas para transformar necessidades públicas em infraestrutura e serviços. Diante de determinado problema, já não precisa pensar apenas em executar diretamente uma obra por meio de uma contratação tradicional: pode realizar uma licitação para adquirir ou contratar aquilo de que necessita; pode estruturar uma Parceria Público-Privada (PPP) quando a dimensão, a complexidade, o prazo e a repartição de riscos justificarem essa modelagem; ou pode planejar e contratar um Built to Suit (BTS) quando a necessidade estiver relacionada à implantação ou adaptação de uma infraestrutura sob medida, cuja execução e disponibilização pelo particular possam representar solução mais eficiente.
A escolha, entretanto, não deve decorrer da preferência pessoal do gestor público pela modalidade mais moderna ou mais simples, mas de uma análise objetiva de necessidade, custo, prazo, riscos, capacidade institucional, disponibilidade orçamentária e resultados esperados. Em uma Administração Pública orientada por evidências, licitação, PPP e BTS não são fins em si mesmos, mas instrumentos distintos à disposição do gestor para escolher, entre as alternativas juridicamente possíveis, aquela que melhor transforma recursos públicos em valor efetivo para a sociedade.
O contrato built to suit (BTS), também denominado locação sob medida ou locação sob encomenda, é uma modelagem contratual na qual o imóvel é construído, adquirido ou substancialmente reformado segundo as necessidades previamente definidas pelo futuro ocupante, que, após a disponibilização do bem, passa a remunerar o empreendedor por meio de pagamentos periódicos.
Não se trata, portanto, de uma locação convencional: a remuneração econômica do contrato normalmente incorpora tanto a fruição do imóvel quanto a recuperação do capital empregado pelo particular na implantação da estrutura. O próprio Tribunal de Contas da União reconhece essa característica complexa, destacando que o BTS reúne elementos de locação, construção, investimento e remuneração do capital.
O grande mérito do built to suit para a Administração Pública está justamente na possibilidade de contratar uma solução completa, e não simplesmente uma obra ou um imóvel. Em vez de mobilizar sua estrutura administrativa para administrar terreno, projetos, licenças, contratação de materiais, cimento, aço, tijolos, mão de obra, cronogramas, medições, aditivos e os inúmeros riscos próprios da execução de uma construção, o Poder Público pode definir com precisão o resultado de que necessita — localização, área, padrão construtivo, acessibilidade, segurança, sustentabilidade, tecnologia e funcionalidade — e contratar o particular para entregar esse resultado em condições previamente estabelecidas.
A gestão pública, assim, desloca seu foco da gestão de insumos para a gestão do serviço público que o imóvel deve viabilizar. Essa característica representa uma vantagem gerencial relevante: o Estado deixa de concentrar energia administrativa naquilo que o mercado especializado pode executar com maior eficiência e passa a concentrá-la naquilo que lhe é próprio — planejar, fiscalizar, controlar resultados e assegurar que a infraestrutura entregue esteja permanentemente alinhada ao interesse público.
O BTS, quando corretamente estruturado, transforma, portanto, uma sucessão fragmentada de necessidades — terreno, projeto, construção e ocupação — em uma solução integrada de infraestrutura, permitindo que o gestor público compre, em última análise, não cimento, aço e tijolos, mas a capacidade pronta de o Estado cumprir melhor sua finalidade institucional.
No setor privado, o BTS surgiu como resposta racional a uma questão econômica simples: empresas que necessitam de instalações altamente especializadas podem preferir não imobilizar imediatamente grandes volumes de capital na aquisição de terrenos, construção e equipamentos.
Na Administração Pública atual, contudo, a lógica econômica precisa ser submetida a um grau muito mais elevado de justificação, porque o Estado não administra patrimônio próprio, mas recursos coletivos. A pergunta decisiva, portanto, não é simplesmente se o BTS é juridicamente possível, mas se, diante das alternativas disponíveis — aquisição, construção direta, reforma, locação convencional ou outra solução — a locação sob medida tende a representar a melhor relação entre custo, benefício, risco, prazo e qualidade. É precisamente essa perspectiva comparativa que o TCU consolidou no acórdão 1.301/2013-Plenário, ao exigir estudos e justificativas capazes de demonstrar a vantagem da solução escolhida.
A disciplina jurídica do BTS brasileiro foi fortalecida pela Lei nº 12.744/2012, que introduziu o art. 54-A na Lei nº 8.245/1991 para disciplinar os contratos de construção ajustada. A norma reconheceu juridicamente uma operação que, embora possua natureza locatícia, apresenta características econômicas próprias, especialmente porque o imóvel é concebido para atender às necessidades específicas do locatário.
No âmbito federal, a Instrução Normativa SEGES/ME nº 103/2022 passou a reconhecer expressamente a locação built to suit como uma das modalidades de contratação imobiliária, condicionando sua escolha à justificativa no estudo técnico preliminar e à demonstração de vantagem e viabilidade jurídica e econômica.
Ressalta-se que, o rigor exigido na estruturação do BTS não deve ser confundido com engessamento burocrático ou aversão à inovação. Pelo contrário: a solidez do planejamento e a transparência fiscal são os elementos que garantem a atratividade do negócio para a iniciativa privada. A própria Lei nº 14.133/2021 dialoga com essa necessidade ao conferir maior flexibilidade nas matrizes de alocação de riscos e ao permitir prazos contratuais mais extensos para serviços contínuos e locações.
Essa dilatação do horizonte temporal é um trunfo gerencial permite que o investidor privado dilua a amortização de seu capital por um período maior, reduzindo o valor da contraprestação mensal e tornando a operação financeiramente mais vantajosa para o Estado, sem abrir mão da modernidade da infraestrutura.
Ademais, reconhece-se o desafio imposto pela assimetria de capacidade institucional, especialmente em municípios de pequeno e médio porte, onde a escassez de quadros técnicos especializados poderia, à primeira vista, tornar as exigências de controle inatingíveis. A solução para essa barreira, todavia, não reside no afrouxamento das regras de governança, mas na atuação em rede e na inteligência compartilhada. A adoção de consórcios intermunicipais para o custeio de assessorias de modelagem e a utilização de editais e contratos padronizados pelas procuradorias estaduais e federais democratizam o acesso ao BTS.
Os casos de sucesso de tribunais e autarquias federais funcionam, assim, como uma espécie de "biblioteca de código aberto" da gestão pública: fornecem referenciais de projetos funcionais e estudos de viabilidade que podem ser adaptados por prefeituras, transformando o que seria uma barreira de entrada em uma curva de aprendizado acelerada.
Com a Lei nº 14.133/2021, o tema passou a dialogar diretamente com o novo regime geral de contratações públicas. O art. 74, V, admite a inexigibilidade para aquisição ou locação de imóvel cujas características de instalações e localização tornem necessária sua escolha, mas essa possibilidade não transforma automaticamente todo BTS em contratação direta. A Administração Pública precisa demonstrar, no processo, a necessidade específica do imóvel, a adequação da solução, a compatibilidade do preço e a inviabilidade de competição nos termos legalmente exigidos.
Em outras palavras, a singularidade do imóvel não pode ser artificialmente produzida pelo próprio gestor para afastar a disputa: ela deve decorrer de características objetivas, tecnicamente demonstráveis e relevantes para o interesse público.
O primeiro grande marco jurisprudencial do TCU sobre o tema é o acórdão 1.301/2013-Plenário, que examinou a possibilidade de utilização do BTS pela Administração Pública e admitiu, excepcionalmente, a contratação direta nos moldes então previstos pela Lei nº 8.666/1993, desde que observados os requisitos legais e devidamente justificada a escolha. O precedente é especialmente importante porque desloca a análise do simples rótulo contratual para a substância econômica da operação.
A Administração Pública deve demonstrar que suas necessidades de localização e instalação efetivamente condicionam a escolha do imóvel e que a solução contratada é mais vantajosa do que alternativas razoavelmente disponíveis. Essa orientação permanece relevante como parâmetro interpretativo, embora a legislação geral de licitações tenha sido posteriormente substituída pela Lei nº 14.133/2021.
Outro ponto decisivo surgiu com o acórdão 1.928/2021-Plenário, proferido no contexto da contratação da Fiocruz para o Novo Centro de Processamento Final de Imunobiológicos de Bio-Manguinhos. O TCU reconheceu que o BTS com reversão possui características econômicas distintas daquele sem reversão e concluiu que o limite de 1% ao mês previsto no art. 47-A, § 3º, da Lei nº 12.462/2011 incidia apenas sobre contratos sem reversão do bem.
Quando existe reversão direta do imóvel, parte da remuneração denominada aluguel corresponde economicamente à amortização do investimento realizado na construção. O precedente é fundamental porque demonstra que, em contratos complexos, a Administração deve analisar a composição econômica da remuneração, e não apenas sua denominação jurídica.
A experiência da Fiocruz também oferece uma lição particularmente importante: BTS não é sinônimo de sucesso automático. No acórdão 1.928/2021, o TCU identificou riscos relacionados à insuficiência de detalhamento orçamentário, à estrutura de garantias, à ausência de regulamentação mais precisa e ao impacto fiscal da operação. O TCU determinou, entre outras providências, a apresentação de planilha orçamentária dos investimentos e alertou para a necessidade de estudos de alternativas e avaliação dos riscos.
Posteriormente, em 2025, o TCU aprovou solução consensual que levou ao encerramento do contrato relacionado ao complexo, preservando para a Fiocruz os estudos técnicos desenvolvidos. O caso, portanto, é valioso justamente porque demonstra que uma boa contratação pública não é aquela que insiste no modelo original a qualquer custo, mas aquela capaz de corrigir a rota quando os riscos superam os benefícios esperados.
O segundo grande marco é o acórdão 755/2023-Plenário, que esclareceu a utilização do BTS em terrenos da União. O TCU reconheceu a existência de amparo jurídico para a modelagem, mas estabeleceu que, havendo reversão da edificação ao patrimônio público ao final do contrato, são necessárias licitação, concessão do direito de superfície ao vencedor e observância dos demais requisitos definidos pelo Tribunal.
Mais do que isso, o TCU classificou esses contratos, quando acompanhados de reversão, como operações de crédito desde a contratação, submetendo-os às normas constitucionais, orçamentárias e fiscais pertinentes. Essa conclusão impede uma das maiores distorções possíveis do BTS público: utilizar a aparência de aluguel para ocultar economicamente uma aquisição financiada.
Por isso, planejamento orçamentário, financeiro, demonstração de impacto, compatibilidade com as metas fiscais e análise dos limites de endividamento precisam anteceder a contratação do modelo BTS, e não aparecer como providências corretivas posteriormente.
Há, contudo, experiências concretas que revelam como o BTS pode funcionar adequadamente quando existe planejamento, clareza de necessidades e controle contratual. Um exemplo atual é o Contrato nº 1/2023 da Representação do TCU no Tocantins, destinado à locação de imóvel com adaptação em regime built to suit. O contrato foi assinado em 20 de abril de 2023, possui vigência prevista até 10 de outubro de 2028 e valor inicial registrado de R$ 574.384,80. A própria estrutura institucional do TCU torna o caso especialmente interessante: o órgão que fiscaliza contratos públicos também utiliza a modelagem, submetendo-a a procedimento formal, previsão de fiscalização e transparência contratual.
Outro exemplo expressivo encontra-se no Tribunal Regional Eleitoral do Ceará, que passou a utilizar BTS para implantação de cartórios eleitorais. Em 2025, foi inaugurado o Fórum Eleitoral de Santa Quitéria, construído sob medida para as necessidades da Justiça Eleitoral; posteriormente, em fevereiro de 2026, foi inaugurado o Fórum Eleitoral de Caucaia, apresentado pelo próprio TRE-CE como o terceiro cartório construído nesse modelo no Estado.
O Tribunal destacou como resultados a adequação da infraestrutura, acessibilidade, segurança, sustentabilidade, condições de trabalho, eficiência e ausência de necessidade de investimento direto em obras. O elemento mais relevante, entretanto, é a possibilidade de replicação: uma solução testada em uma unidade passou a integrar uma estratégia patrimonial mais ampla, reduzindo a improvisação e permitindo padronização técnica.
A experiência do Tribunal Regional do Trabalho da 6ª Região, em Pernambuco, também evidencia outro fator de sucesso: a contratação somente foi estruturada depois de verificada a inexistência de imóvel público disponível que atendesse à necessidade institucional. O Tribunal informou que consultou previamente a Secretaria do Patrimônio da União, publicou edital e firmou contrato de locação de imóvel futuro, construído segundo suas necessidades, com aprovação do Conselho Superior da Justiça do Trabalho e do TCU. Esse procedimento revela uma regra de ouro para qualquer ente público: o BTS deve nascer de uma necessidade administrativa comprovada, e não da preferência prévia por determinada modalidade contratual ou por determinado imóvel.
Os casos concretos permitem identificar, portanto, uma equação relativamente clara para o sucesso do BTS público: necessidade real + estudo de alternativas + projeto funcional preciso + avaliação econômica independente + adequada alocação de riscos + segurança orçamentária e fiscal + garantias proporcionais + fiscalização efetiva + transparência.
O sucesso do modelo BTS não decorre da sofisticação do contrato, mas da qualidade de sua preparação. O built to suit tende a produzir melhores resultados quando o Estado sabe exatamente o que precisa, transfere ao particular os riscos que ele consegue administrar melhor, preserva para si os riscos que dependem de decisões públicas e estabelece mecanismos objetivos para controlar prazo, qualidade, preço, manutenção, reajuste, inadimplemento e eventual encerramento antecipado. O próprio TCU, ao examinar a experiência da Fiocruz, destacou a importância da comparação entre alternativas, dos riscos envolvidos e do custo-benefício de cada solução.
A principal conclusão, portanto, é que o built to suit não deve ser tratado como uma simples forma de alugar imóveis, nem como um mecanismo para deslocar uma obra pública para dentro de um contrato de locação. Ele é uma modelagem de investimento, ocupação e financiamento de infraestrutura, cuja legitimidade depende da transparência de sua engenharia jurídica, econômica e orçamentária.
Quando corretamente estruturado, pode permitir que a Administração obtenha instalações especializadas com maior previsibilidade, menor imobilização imediata de recursos e transferência de determinados riscos ao empreendedor; quando mal estruturado, pode transformar-se em compromisso financeiro de longo prazo, com sobrepreço, rigidez contratual, insegurança fiscal e dependência excessiva do particular.
A verdadeira excelência do BTS público, portanto, está menos na construção do imóvel do que na construção de uma decisão administrativa tecnicamente demonstrável: antes de contratar o edifício, o Estado precisa construir a razão pela qual aquele contrato é a melhor solução para o interesse público.
Julio Edstron é advogado da Minetax Consultoria Tributária, graduado em Direito pela Universidade Presidente Antônio Carlos (2008), Mestre em Direito pela Universidade Católica de Brasília (2014). Doutor em Direito pelo UniCEUB. Pesquisador do Centro Universitário de Brasília. Tem experiência na área de Direito, com ênfase em Direito Público e Direito Minerário, atuando principalmente nos seguintes temas: Terceiro Setor, direitos fundamentais, educação em direitos humanos, cidadania e direito e Seguridade Social. Membro dos grupos de pesquisa Núcleo de Estudos e Pesquisas Avançadas do Terceiro Setor (NEPATS) da UCB/DF, Políticas Públicas e Juspositivismo, Jusmoralismo e Justiça Política do UNICEUB. Editor Executivo da REPATS.
